Armut und Wirtschaftspolitik in Transformationsländern
Verfasser: J. Bennett und S. Janssen
Köln, März 2000
Teil II: Länderberichte
hier: Ukraine
5.3.1 Rahmenbedingungen
5.3.2 Armutssituation
5.3.3 Sozialsystem
5.3.4 Wirtschaftspolitik
5.3.5 Zusammenfassung
5.3.1.1 Allgemeine Informationen
Die Ukraine mit der Hauptstadt Kiev ist nach Rußland der flächenmäßig größte Staat Europas. Das Land mit seinen 52 Mio Einwohnern besteht aus 24 Regionen (oblasts) und der autonomen Halbinsel Krim. Landwirtschaft spielt traditionell eine sehr große Rolle in der "Kornkammer der Sowjetunion" und so produzierte die Ukraine die Hälfte der Zuckerrüben und ein Viertel des Getreides für den sowjetischen Markt. Im industriellen Sektor dominierte die Schwerindustrie, also vor allem Maschinenbau, Eisen- und Stahlproduktion.
Waren die wirtschaftlichen Bedingungen zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit 1991 bereits schwierig, so folgte in der Phase darauf der totale Zusammenbruch. Das BSP sank auf 40% des Ausgangsniveaus ab, was eine dramatische Verschlechterung des Lebensstandards der Bevölkerung mit sich brachte. Der Rubel erlebte eine Hyperinflation und wurde per Währungsreform zunächst 1994 durch den Karbowanez und schließlich 1996 durch den Hryvna (HRN), die jetzige Landeswährung, ersetzt. Im Unterschied zu den meisten anderen Transformationsländern hat die ukrainische Volkswirtschaft bisher noch keinen Wiederaufschwung erlebt. Das bisher positivste Ergebnis war ein Minuswachstum von "nur" 1,7% im Jahr 1998, während für 1999, auch aufgrund der russischen Wirtschaftskrise, wieder mit einem Rückgang des BSP um 3,5% gerechnet wird.
Nicht unerwähnt bleiben soll die Reaktorkatastrophe von Tschernobyl 1986, die die Gesundheit der ukrainischen Bevölkerung nachhaltig belastet und der Umwelt enorme Schäden zugefügt hat. Auch die wirtschaftlichen Folgen sind nicht zu vernachlässigen: Noch 1996, zehn Jahre nach der Katastrophe, leistete der ukrainische Staat Entschädigungszahlungen an 1,5 Mio Opfer, davon 660.000 Kinder. Finanziert wird dieser Fonds unter anderem durch eine Steuer von 12% auf Löhne und Gehälter.
Die Ukraine verfügt über sehr gut ausgebildete Arbeitskräfte und eine relativ gute Infrastruktur. Ca. 72% der Bevölkerung leben im städtischen Raum.
Im HDI-Ranking 1999 nimmt die Ukraine Platz 91 ein und liegt damit nur wenig vor den Staaten der Armutsregion Zentralasien (z.B. Usbekistan Rang 92, Kirgistan 97).
5.3.1.2 Der Transformationsprozeß in der Ukraine
Die erste Phase im ukrainischen Transformationsprozeß war von mangelndem Reformkonsens geprägt. Unter dem Präsidenten Leonid Krawtschuk kam es aufgrund mangelnder Gewaltenteilung zu permanenten politischen Machtkämpfen, die selbst moderate Reformen verhinderten. Die politischen Entscheidungen wurden hauptsächlich von den rent-seeking-Interessen derjenigen Funktionseliten bestimmt, die sich kurzfristig durchsetzen konnten. Erst 1994, mit der Wahl von Leonid Kutschma, vollzog sich ein Wandel in der Transformationspolitik. Mit Unterstützung des IWF wurde erstmals ein umfassendes Reformprogramm vorgelegt und in vielen Teilbereichen angegangen. Dennoch verlief der Reformprozeß weniger radikal als angekündigt, da auch die neue Regierung stets die kurzfristigen Interessen verschiedener einflußreicher Gruppen, z.B. der Vertreter der Rüstungs- und Raumfahrtindustrie, und auch der Wählerschaft berücksichtigte. Viel stärker als in den benachbarten Ländern Osteuropas existieren in der Ukraine Vorbehalte gegenüber westlicher Einflußnahme und Investitionen. Marktwirtschaftliches Denken ist auch in der politischen Führungsriege nur wenig ausgeprägt. In ihrer Klassifizierung von 1996 ordnet die Weltbank die Ukraine daher noch als "slow reformer" ein.
Dennoch: ein Blick auf Tabelle 10 (S.56) zeigt, daß sowohl die politische wie auch die wirtschaftliche Transformation in der Ukraine in den letzten Jahren beachtliche Fortschritte gemacht hat. Die Werte liegen jeweils deutlich vor denen der zentralasiatischen Staaten, in etwa auf dem gleichen Niveau wie bei Georgien. Allerdings reicht die Ukraine nicht an die fortgeschrittenen Länder Osteuropas, auch nicht an deren Schlußlicht Rumänien, heran.
5.3.2.1 Die Entwicklung der Armutssituation seit 1991
Der Prozeß der Verarmung breiter Bevölkerungsschichten verlief in der Ukraine ähnlich wie in den anderen Transformationsländern auch. Die politischen und wirtschaftlichen Umwälzungen, verbunden mit der Schrumpfung des Volkseinkommens und Hyperinflation, hatten im Wesentlichen drei Auswirkungen auf die Haushalte:
Diese negativen Entwicklungen konnten zum Teil aufgefangen werden durch einen neu entstandenen und sehr dynamischen informellen Sektor, der nach Schätzungen der Weltbank von 1998 für nahezu 60% des BIP verantwortlich ist.
Allerdings können auf diese Weise nicht alle sozialen Härten kompensiert werden, die die ukrainische Bevölkerung seit Beginn der Transformation hinnehmen mußte. Um ein genaueres Bild von der Lebenssituation der Ukrainer zu erhalten, sollen auch hier verschieden Armutsindikatoren untersucht werden.
Als Quellen stehen uns hierfür zur Verfügung:
5.3.2.2 Armutsprofil
5.3.2.2.1 Monetäre Indikatoren
Zunächst seien hier die Ergebnisse der vergleichenden Untersuchung Milanovic’s genannt, der mit einer Armutsgrenze von $US 4 pro Tag arbeitet.
Demnach wäre die Ukraine, ausgehend von einer sehr niedrigen Armutsquote von 2% aus der Vor-Wende-Zeit, zurückgefallen auf eine Armutsquote von 63% im Jahr 1995. Ein enormer Zuwachs also, wie er bei keinem der anderen hier betrachteten Staaten in diesem Ausmaß beobachtet werden kann. Außerdem ist die Armutstiefe beträchtlich, wie durch den Wert des "average shortfall of the poor" als Prozentsatz der Armutsgrenze zum Ausdruck kommt. Demnach verfügt die Gruppe der Armen im Durchschnitt nur über 53% der als Existenzminimum veranschlagten $US 4 täglich.
Das in Rumänien und Usbekistan beobachtete Phänomen, daß die makroökonomisch ermittelten Daten über das Haushaltseinkommen und die Angaben der Haushalte selbst stark voneinander abweichen, trat in der Ukraine nicht auf. So wird das alarmierende Bild auch nicht - wie in den beiden anderen Staaten - abgeschwächt durch geringere Armutsquoten aufgrund angepaßter makroökonomischer Daten.
Allerdings sei auch hier noch einmal darauf hingewiesen, daß Milanovic’s Armutsgrenze von $US 4 täglich oder $US 120 monatlich als sehr hoch gilt.
Zum Vergleich seien hier deshalb auch die Daten aus Cornelius/Lenain angeführt, die auf dem Poverty Assessment der Weltbank aus dem Jahr 1995 basieren. Im Gegensatz zu Milanovic, der seine Armutsgrenze am Einkommen der Haushalte festmacht, orientiert man sich hier an den Haushaltsausgaben. Die Armutsgrenze wurde auf der Basis eines Warenkorbes auf 3.675.000 Karbowanez - die damalige Landeswährung - festgesetzt. Dies entsprach einem Gegenwert von $US 24,5. Der Unterschied zu Milanovic ist geradezu frappierend, beträgt dessen Armutsgrenze doch ein Fünffaches dieses Wertes. So überrascht es auch nicht, daß die Armutsquote bei dieser Methode erheblich geringer ausfällt: Nach dem Poverty Assessment der Weltbank galten im Juni 1995 29,5% der ukrainischen Haushalte und 31,7% der Einzelpersonen als arm. Diese Werte bestätigen übrigens Milanovic’s Ergebnis von der erheblichen Armutstiefe, da sich bei einer Fünftelung der Armutsgrenze die Armutsquote nur halbiert.
Die Armutstiefe nach der Weltbankmethode ist allerdings nur noch gering. Der Großteil der ukrainischen Haushalte rangiert mit ihren Ausgaben rund um den als Existenzminimum festgesetzten Wert. Dies verleitete die Verfasser der Studie zu der optimistischen Prognose, daß sich schon bei geringer Verbesserung der wirtschaftlichen Lage die Armutsquote deutlich vermindern würde. Allerdings muß hier darauf hingewiesen werden, daß auch das Gegenteil zutrifft: Bei nur geringer Verschlechterung der Lage würden noch wesentlich mehr Personen unter die Armutsgrenze rutschen. Die wirtschaftliche Entwicklung seit 1995 gibt eher dem zweiten Szenario recht.
5.3.2.2.2 Soziale Indikatoren
5.3.2.2.2.1 Gesundheit und Ernährung
Leider sind die verfügbaren Informationen zur Gesundheitssituation der ukrainischen Bevölkerung weniger ergiebig als bei anderen hier betrachteten Staaten. Daher muß hier auf einige wenige Indikatoren zurückgegriffen werden.
Die Lebenserwartung ist in der Ukraine zwischen 1989 und 1995 deutlich gesunken, und zwar bei Männern um 4,9 und bei Frauen um 2,6 Jahre. 1996 lag die durchschnittliche Lebenserwartung bei 66,9 Jahren. Hierbei sind deutliche Unterschiede zwischen den einzelnen Regionen (Oblasts) feststellbar: Insgesamt liegt die Lebenserwartung im Westen der Ukraine über dem Landesdurchschnitt, während sie im Osten und Süden deutlich geringer ausfällt. Diese Disparitäten korrelieren mit der regionalen Verteilung der Armut, die im Osten weiter verbreitet und stärker ausgeprägt ist als im Westen (vgl. Kap. 2.2.3). Dies legt den Schluß nahe, daß die Lebensbedingungen der Armen zu einer Verkürzung der Lebenserwartung beitragen. Hierzu zählt vor allem eine unausgewogene Ernährung, die vor allem stärkereich, aber vitamin- und eiweißarm ist, schlechte Arbeitsbedingungen und unzureichende Gesundheitsversorgung. Allerdings gibt es auch gesellschaftliche Entwicklungen, die sich bei weitem nicht nur auf die Gruppe der Armen beschränken und sich negativ auf die Lebenserwartung auswirken. Hierzu zählt v.a. gestiegener Drogenkonsum, gestiegene Selbstmordrate und vermehrte Gewaltkriminalität, ein Ausdruck des psycho-sozialen Streß, dem sich die Ukrainer seit der Wende zunehmend ausgesetzt fühlen. Im übrigen ist die Lebenserwartung seit 1996 wieder leicht gestiegen; dennoch wäre es voreilig, daraus eine Trendwende zu folgern.
Bei der Säuglings- und Müttersterblichkeit ist die Entwicklung nicht eindeutig zu interpretieren. Erstere stieg zwischen 1990 und 1997 leicht an, von 13 auf 14 pro 1000 Geburten. Letztere sank im gleichen Zeitraum von 32,4 pro 100.000 Lebendgeburten auf 25,1.
Schließlich sei noch auf die gestiegene Zahl der Tuberculose-Erkrankungen hingewiesen. Die Zahl der Tbc-Fälle nahm zwischen 1990 und 1996 von 31,9 auf 46,0 pro 100.000 Personen zu.
Hieraus ergibt sich das Bild eines verschlechterten allgemeinen Gesundheitszustandes der Ukrainer, der sicher nicht nur, aber auch mit der Verarmung breiter Bevölkerungsschichten zusammenhängt.
Die ukrainische Regierung bemüht sich, dem Bedarf an Gesundheitsversorgung gerecht zu werden. Laut Verfassung haben alle Bürger und Bürgerinnen Anspruch auf ausreichende medizinische Versorgung. Aufgrund der schlechten Rahmenbedingungen, insbesondere der knappen öffentlichen Mittel, bleibt die Realität natürlich hinter diesem Anspruch zurück. Dennoch: Die Regierung hat die Ausgaben für das Gesundheitssystem im Rahmen ihrer Möglichkeiten, das heißt als Anteil des BIP, gesteigert, und zwar von 2,6% in 1990 auf 4,3% in 1997. Auch im Vergleich mit anderen öffentlichen Ausgaben hat dieser Bereich eine Aufwertung erfahren: 1990 nahmen die Gesundheitsausgaben 10,1% der Gesamtausgaben ein, 1997 dagegen 11,9%. Bei allen Bemühungen sind dennoch die Mittel für den Gesundheitssektor knapp bemessen. Die World Health Organisation (WHO) geht davon aus, daß staatliche Ausgaben für das Gesundheitssystem, die weniger als 5% des BIP betragen, unzureichend seien. In der Ukraine wird dies am Personal- und Materialmangel der öffentlichen Gesundheitseinrichtungen deutlich.
Der NHDR bewertet es positiv, daß sich in der Ukraine - anders als beispielsweise in Georgien - keine Parallelstrukturen herausgebildet haben, wo Patienten gegen Barzahlung aus der eigenen Tasche jede erdenkliche Versorgung erhalten, während das öffentliche System am Personal- und Materialmangel krankt. Laut NHDR finanziert das öffentliche Gesundheitssystem rund 98% aller Gesundheitsausgaben. Nur ein kleiner Rest wird durch private Zahlungen oder auch Wohltätigkeitsorganisationen bestritten. Der Bericht Human Rights for Human Development berichtet dennoch von inoffiziellen privaten Zahlungen für medizinische Leistungen, was angesichts niedriger Gehälter für Ärzte und medizinisches Personal auch plausibel erscheint. Wenn dies zutrifft, sind Arme in ihrem Recht auf gesundheitliche Versorgung erheblich benachteiligt.
Die Regierung strebt eine weitreichende Gesundheitsreform an, deren Ziele nicht nur eine langfristige Steigerung der Gesundheitsausgaben auf 8% des BIP und die effizientere Allokation dieser Mittel sind, sondern auch eine Neuordnung des Finanzierungssystems auf der Basis einer Krankenversicherung.
5.3.2.2.2.2 Bildung
Formal ist die Ausbildung an Grund- und weiterführenden Schulen in der Ukraine gebührenfrei. Nichtsdestotrotz wurden inzwischen v.a. an höheren Schulen Gebühren eingeführt. Und auch schon der Besuch einer Grundschule ist für die Eltern mit zusätzlichen Kosten (Bücher, Schreibmaterial etc.) verbunden, was für viele Familien eine erhebliche Belastung bedeutet. Hinzu kommt, daß v.a. im ländlichen Bereich viele Schulen aus Mittelknappheit geschlossen werden mußten, und Bildung somit für die ländliche Bevölkerung schwerer zugänglich wird. Demgegenüber steht eine ständig wachsende Zahl von privaten Bildungseinrichtungen, die eine Alternative zu den schlecht ausgestatteten öffentlichen Schulen darstellen - natürlich kostenpflichtig und daher den bessergestellten Schichten vorbehalten. Diese sind daher auch an den Universitäten überrepräsentiert.
Eine bemerkenswerte Einrichtung sind die 995 berufsbildenden Schulen des Landes, die neben einer technischen Ausbildung auch die Erlangung der Hochschulreife ermöglichen. Laut NHDR sind die 528.000 Schüler (1997) an diesen Schulen v.a. aus Unterschicht-Familien oder Waisen. Allerdings wird dieser interessante Aspekt weder durch Zahlen belegt, noch gibt es Hinweise auf die Finanzierung dieser Ausbildungsgänge.
Des weiteren ist hier die Rede davon, daß
"...considerable attention was paid to the formation of a legal framework of education, emphasising support to the social vulnerable groups, particularly pre-schoolers, orphans, children from low-income families, and mentally disabled children."
Es liegen leider keine Informationen vor, die diese Aussage be- oder auch widerlegen.
Einziger Hinweis auf das Engagement der Regierung im Bildungssektor bleibt auch hier die Höhe der Bildungsausgaben. Hier ist in Relation zu den Gesamtausgaben, sowie zum BIP jeweils ein leichter Anstieg seit 1990 zu verzeichnen: Der Anteil der Bildungsausgaben am Gesamtbudget stieg von 14,7% in 1990 auf 15,1% in 1997; der Anteil am BIP stieg im gleichen Zeitraum von 3,8% auf 5,4%. Bei gesunkenem BIP bedeutet dies in absoluten Zahlen jedoch bestenfalls eine Stagnation der Mittelzuwendung.
5.3.2.2.3 Betroffene Gruppen
Ähnlich wie in den meisten Ländern korreliert Armut in der Ukraine stark mit der Familiengröße. Dabei sind lt. Cornelius/Lenain die Haushalte um so mehr von Armut betroffen, je mehr Kinder und/oder alte Personen (über 65 Jahre) zur Familie gehören. Nahezu die Hälfte aller Familien mit mehr als drei Kindern oder mehr als zwei Alten sind arm. Zur Erinnerung: die Armutsquote für die Gesamtgesellschaft betrug bei dieser Bemessungsmethode 29,5%.
Des weiteren unterliegen Arbeitslose und deren Familien sowie schlecht qualifizierte Personen einem überdurchschnittlichem Armutsrisiko.
Die Betrachtung räumlicher Unterschiede kann unter zweierlei Aspekten erfolgen:
Zum einen bestehen hier Disparitäten zwischen der Stadt- und der Landbevölkerung. Hier fällt zunächst auf, daß Armut in den Städten weiter verbreitet und auch stärker ausgeprägt ist als auf dem Lande. Dies ist vor allem auf die ländliche Selbstversorgung mit Lebensmitteln zurückzuführen. Arme Städter sind also vor allem von Nahrungsmittelknappheit betroffen, der armen ländlichen Bevölkerung mangelt es hingegen an Zugang zu Infrastruktur, zu Bildung und Gesundheitsversorgung und nicht zuletzt an Bargeld.
Der zweite Aspekt der räumlichen Betrachtung ist die Differenzierung nach Regionen:
Unterteilt man die Ukraine in vier Teile, ergibt sich folgendes Bild (s. Tabelle 6, nächste Seite): Es zeigt sich, daß sowohl die Verbreitung als auch die Tiefe der Armut im Osten des Landes am größten sind. Der Süden hingegen ist die Region mit der geringsten Armutsquote und -tiefe. Dies wird u.a. auf das mildere Klima im Süden und Westen zurückgeführt, wo sich der Agrarsektor vergleichsweise gut entwickelt. Die Bevölkerung im industriell geprägten Osten hingegen leidet immer noch unter den Folgen des katastrophalen Produktionseinbruchs der Post-Wende-Zeit.
Tabelle 6: Armut in der Ukraine, nach Regionen unterteilt
| Region | Armutsquote |
Armutstiefe |
| Süden1 | 26 |
8 |
| Westen2 | 28 |
8 |
| Mitte3 | 29 |
10 |
| Osten4 | 35 |
12 |
| Ukraine gesamt | 30 |
10 |
Quelle: Cornelius/Lenain 1997, Tabelle 6.
1
Dnepropetrovsk, Zaporazh, Nikolayev, Odessa, Kherson und Krim.Wie auch in den anderen betrachteten Ländern war das Sozialsystem der unabhängigen Ukraine ein Erbe der Sowjetunion und damit zunächst wenig zielgerichtet auf die wirklich Bedürftigen. Auch die Parallelentwicklung von schwindenden staatlichen Mitteln und steigender Zahl von Bedürftigen fand in der Ukraine ähnlich wie in allen Transformationsländern statt.
Leider waren der Verfasserin keine annähernd aktuellen Informationen über das bestehende Sozialsystem in der Ukraine zugänglich. Daher muß sich dieses Kapitel auf wenige Bemerkungen beschränken:
Es existiert in der Ukraine ein umfassendes Gesetzeswerk zum Schutz der schwächsten Gruppen in der Gesellschaft. Gesetzlich festgeschrieben wird hier der Schutz alter und arbeitsunfähiger Menschen sowie die Betreuung verwaister oder behinderter Kinder. Des weiteren existieren Gesetze zur Unterstützung von Kriegsveteranen und zur Entschädigung der Tschernobyl-Opfer.
Trotz dieses umfangreichen Gesetzeswerkes zur Sozialen Sicherung tauchen in der Realität vielfältige Probleme auf:
Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen werden, daß die reale Sozialfürsorge weit hinter dem anerkennenswerten Anspruch zurückbleibt, der in den gesetzlichen Regelungen zum Ausdruck kommt. Genaue Informationen zur Ausgestaltung des Systems der sozialen Sicherung liegen leider nicht vor.
Die Informationen des folgenden Kapitels entstammen v.a. den folgenden Publikationen:
5.3.4.1 Fiskalpolitik
Die ukrainische Regierung erlebte wie die anderen hier betrachteten Länder eine Finanzkrise infolge der politischen und wirtschaftlichen Wende. Durch den dramatischen Zusammenbruch der staatlichen Produktion löste sich die Besteuerungs- und damit auch die Einnahmenbasis des Staates praktisch in Luft auf. Obwohl die Regierung zwischen 1992 und 1996 mit Einschnitten auf der Ausgabenseite vor allem im sozialen Bereich reagierte, gelang es ihr nicht, das Budgetdefizit in dieser Phase auf unter 8% des BIP zu drücken. Zunächst wurde diese Lücke hauptsächlich über Zentralbankkredite finanziert; 1997 jedoch gewann auch der Zustrom ausländischen Kapitals an Bedeutung. Das Interesse ausländischer Anleger an der Ukraine währte jedoch nur kurz. Mit der russischen Krise 1998, die auf die gesamte Region übergriff, versiegten die Kapitalzuströme aus dem Ausland, die zur Finanzierung des hohen Budgetdefizits gedient hatten. Somit war die Regierung 1998 erstmals zur Haushaltskonsolidierung gezwungen, nicht zuletzt um sich multilateraler Unterstützung vor allem durch den IWF sicher zu sein. Letztendlich gelang es der Regierung, das Defizit auf 2,7% des BIP zu drücken.
Wenn die Bemühungen um einen ausgeglichenen Haushalt auch grundsätzlich gutzuheißen sind und langfristig auch als armutsorientiert gelten können, so sind doch die Mittel, mit denen dieses Ziel in der Ukraine angestrebt wird, zutiefst unsozial. Eine Verminderung der Staatsausgaben wurde vor allem dadurch erreicht, daß die Auszahlung von Pensionen und öffentlichen Gehältern zurückgehalten wurde. Die Summe der 1998 einbehaltenen Löhne, Gehälter und Pensionen belief sich auf etwa 285 Millionen US-$. Demgegenüber geschah auf der Einnahmeseite wenig, um die völlig unzureichende Besteuerungsbasis zu erhöhen. Durch weitreichende Ausnahmen bei der Unternehmensbesteuerung (z.B. im Agrarsektor) entgehen dem Staat Einnahmen in beträchtlicher Höhe. Präsident Kuchma selbst prangerte an, daß die Einnahmeverluste durch Steuerbefreiungen höher seien als die Gesamteinnahmen und etwas das Dreifache der Mehrwertsteuereinnahmen betrügen. Allerdings werden neuerdings, mit Unterstützung multilateraler Institutionen, Reformanstrengungen unternommen, die v.a. auf eine Verbreiterung der Besteuerungsbasis abzielen.
Ein Blick auf die Entwicklung der wichtigsten Komponenten der Staatseinnahmen und -ausgaben läßt keine allzu deutlichen Trends erkennen:
Tabelle 7: Einnahmen- und Ausgabenquellen
| Quelle | 1996 |
1997 |
1998 |
|
| Einnahmen (in % der Gesamteinnahmen |
Mehrwertsteuer | 20,7 |
28,0 |
25,4 |
| Unternehmenssteuer | 18,1 |
21,0 |
20,5 |
|
| Private Einkommenssteuer | 8,8 |
12,1 |
12,5 |
|
| Ausgaben (in % der Gesamtausgaben) |
Schuldendienst | 7,8 |
8,8 |
7,9 |
| Verteidigung | 3,7 |
4,2 |
4,3 |
|
| Sozialfürsorge | 12,0 |
16,5 |
13,5 |
|
| Bildung und Gesundheit | 20,1 |
24,2 |
26,4 |
Quelle: Eigene Berechnungen nach Daten von EIU Country Profile Ukraine 1999-2000.
Auf der Einnahmeseite fällt vor allem auf, daß eine zunehmende Bedeutung der privaten Einkommenssteuer eine Abnahme der Mehrwertsteuer zu kompensieren scheint: Eine Entwicklung, die unter dem Gesichtspunkt der Sozialverträglichkeit zu begrüßen ist, sofern der Einkommensteuersatz progressiv ausgestaltet ist. (Hierzu liegen leider keine Informationen vor.)
Auf der Ausgabenseite ist bemerkenswert, daß im Konsolidierungsjahr 1998 die Sozialausgaben prozentual (und auch absolut) gesenkt wurden, während der Anteil der Bildungs- und Gesundheitsausgaben anstieg. (Absolut betrachtet blieb er konstant, vgl. Kap.2.2.2.)
5.3.4.2 Geldpolitik
In den ersten Jahren der Unabhängigkeit erlebte die Ukraine eine Phase der Hyperinflation mit durchschnittlichen jährlichen Preissteigerungsraten von bis zu 900%. Erst ab 1996, mit der Einführung des Hryvna als Landeswährung, gelang es, die Inflation zu drosseln. Eine große Rolle hierbei spielte der Chef der Zentralbank, der pro-westliche Reformer Juschtschenko. Er verringerte den Geldmengenzuwachs durch Reduzierung der Kredite für staatliche und private Unternehmen, insbesondere im Agrarbereich. Die Kehrseite dieser Stabilisierungsstrategie waren allerdings sehr hohe Zinsen, die den Prozeß der industriellen Restrukturierung verlangsamten. Immerhin gelang es auf diese Weise, die durchschnittliche jährliche Inflationsrate 1997 auf 15,9% und 1998 sogar auf 10% zu drücken. Unglücklicherweise wurde dieser positive Trend aber schon während des Jahres 1998 wieder konterkariert. Durch die von Rußland ausgehende regionale Wirtschaftskrise verlor der Hryvna rapide an Wert, was die Importe erheblich verteuerte und somit die Inflation wieder anheizte. Die Inflationsrate im Jahresvergleich stieg von 7% im August 1998 auf 20% am Jahresende und lag im Mai 1999 bereits bei 26%.
Es ist bekannt, daß gerade die arme Bevölkerung am stärksten unter inflationären Tendenzen zu leiden hat, da sie kaum über alternative Anlagemöglichkeiten für ihre bescheidenen Ersparnisse verfügt. Des weiteren sind die Ukrainer stark vom Wertverlust der Reallöhne betroffen sowie von dem Umstand, daß zu spät ausgezahlte öffentliche Gehälter, Pensionen und Sozialleistungen nicht an die Preisentwicklung angepaßt werden.
5.3.4.3 Währungspolitik
Zu Beginn seiner Einführung 1996 erwies sich der Hryvna als relativ stabil. Mit Beginn der regionalen Wirtschaftskrise Ende 1997 gelang es der Zentralbank zunächst noch durch Zinssteigerungen und den Verkauf von Währungsreserven die festgelegte Schwankungsbreite des Wechselkurses von 1,7-1,9 HRN pro US-Dollar nicht zu überschreiten. Anfang 1998 wurde allerdings der Abwertungsdruck auf den Hryvna so groß, daß die Bandbreite auf 1,8-2,25 HRN pro Dollar erweitert werden mußte. Mit dem Kollaps des Rubel im August 1998 wurde auch der Hryvna mit in den freien Fall gezogen. Da die Zentralbank ihre Währungsreserven bereits auf ein kritisches Minimum reduziert sah, gab sie ihre Politik der Stützungskäufe auf und führte statt dessen administrative Kontrollen des heimischen Devisenmarktes ein. Somit gelang es, den Hryvna bei etwa 3,4 HRN/Dollar zu stabilisieren, was immer noch eine Abwertung von 80% gegenüber dem Vorjahr bedeutet. Auf Druck des IWF lockerte die ukrainische Notenbank die Devisenkontrolle im Frühjahr 1999 und definierte eine neue Bandbreite von 3,4-4,6 HRN je Dollar. In der zweiten Jahreshälfte 1999 pendelte sich der Wechselkurs bei 3,9 HRN je Dollar ein.
5.3.4.4 Handelspolitik
Der Außenhandel der Ukraine wird von den ehemaligen Sowjetrepubliken und darunter natürlich vor allem von Rußland stark dominiert. Zum einen stellen die GUS-Staaten immer noch den Hauptabsatzmarkt für ukrainische Güter dar. 35% der Exporte gehen in die ehemalige Sowjetunion, davon 23% nach Rußland, gegenüber nur 17% in die EU. Der Ukraine ist es damit schlechter als anderen Transformationsländern gelungen, ihre Absatzmärkte zu diversifizieren. Zum anderen besteht eine hohe Abhängigkeit von Energieimporten, die rund zwei Drittel der Importe aus Rußland und rund ein Drittel des Gesamtimports ausmachen. Die Bezahlung dieser Energieimporte ist ein Dauerproblem: Turkmenistan hat im April 1999 die Gaslieferungen an die Ukraine aufgrund deren Zahlungsunfähigkeit vorübergehend eingestellt.
Die große Abhängigkeit der Ukraine von Energieimporten in Kombination mit der sehr energieintensiven ukrainischen Industrie ist hauptverantwortlich für das hohe Zahlungsbilanzdefizit. Zusätzlich verschärft wurde die Situation durch die regionale Wirtschaftskrise 1998, die die Nachfrage im wichtigsten Absatzmarkt Rußland erheblich einschränkte.
Zwar kann die Ukraine im Handel mit Nicht-GUS-Staaten Überschüsse erzielen, doch diese belaufen sich lediglich auf 30% des Defizits mit den GUS-Ländern. Außerdem stellt es sich für die Ukraine als schwierig heraus, auf den westlichen Märkten mit den höherwertigen Produkten aus Europa, Nordamerika und Asien zu konkurrieren. Dies führte zu einer Verlagerung bei den Exportgütern weg von Maschinen und anderen Endprodukten hin zu Rohstoffen und Zwischenprodukten, wie Stahl, Dünger, Eisen und Chemikalien.
5.3.4.5 Privatisierung
Die Privatisierung staatlicher Unternehmen wurde erst ab 1994 durch Leonid Kuchma ernsthaft in Angriff genommen. Noch im November 1994 legte er ein Privatisierungsprogramm vor, das einen großen Teil der Mittel- und Großbetriebe in private Hände überführen sollte. Als neues Verfahren der Massenprivatisierung wurden Zertifikate für die Bevölkerung eingeführt und die Umwandlung von Staatsbetrieben in Aktiengesellschaften erleichtert. In diesem Reformbereich setzte das Parlament dem Präsidenten jedoch harten Widerstand entgegen und verabschiedete eine Vetoliste nicht privatisierbarer Unternehmen, v.a. in den Branchen Rüstung, Telekommunikation, Energie, Transport und Lebensmittelverarbeitung. So mußten Ende 1995 rund 40% der Mittel- und Großbetriebe von der Privatisierung ausgeschlossen werden. Vor allem im Bereich der Agrarunternehmen kam die Privatisierung durch den Widerstand der einflußreichen Agrarlobby 1996 nahezu zum Stillstand.
Auch wenn seither weitere Anstrengungen unternommen wurden und auch Erfolge bei der Privatisierung erzielt wurden, hinkt die Ukraine diesbezüglich anderen Ländern in der Region hinterher. Zwar sind mittlerweile nominell 83% aller Betriebe (die etwa 60% des Outputs produzieren) in privaten Händen, aber in einer Vielzahl der Fälle behielt die Regierung große Firmenanteile und damit die Kontrolle über die Betriebe.
Ausländische Beteiligungen an den Unternehmen gibt es kaum, da ausländische Investoren nur Minderheitenanteile erwerben dürfen und zudem mangelnde Rechtssicherheit beklagt wird.
Fazit:
Die Sozialorientierung der ukrainischen Wirtschaftspolitik kann nur in einigen Bereichen annähernd beurteilt werden. Die Fiskalpolitik scheint sich einem Wandel zu unterziehen, der auf der Einnahmeseite auf eine stärker armutsorientierte Besteuerung hinausläuft. Demgegenüber steht als Negativentwicklung auf der Ausgabenseite die Kürzung der Sozialausgaben. Mangels Informationen über die genaue Struktur des Sozialsystems kann dieser Umstand jedoch nicht abschließend beurteilt werden. Die Bemühungen der Regierung um Inflationsbekämpfung sind zwar hinsichtlich der Armutsorientierung positiv zu beurteilen; widrige Umstände, durch die russische Wirtschaftskrise ausgelöst, machen diese Bemühungen jedoch teilweise zunichte. In den Bereichen Währungs- und Handelspolitik sowie Privatisierung können die Armutswirkungen nicht ohne weiteres ermittelt werden. Um die eher indirekten Wirkungsprozesse dieser Maßnahmen erfassen und beurteilen zu können, müßten weitergehende Analysen herangezogen oder initiiert werden.
Die Ukraine, ehemalige Kornkammer der Sowjetunion, hat vor allem in ihren industriellen Zentren unter dramatischen Produktionseinbrüchen gelitten. Die Wirtschaft konnte sich bis heute nicht erholen und erzielt immer noch negative Wachstumsraten. Zusammen mit der lang anhaltenden Inflation führte dies zu einer dramatischen Verarmung der Bevölkerung. Besonders betroffen hiervon sind Großfamilien und Arbeitslose, v.a. in den Städten. Die ukrainische Wirtschaftspolitik war lange Zeit von mangelndem Reformkonsens geprägt. Außerdem herrschten größere Vorbehalte gegen die westliche Marktwirtschaft als in anderen Transformationsländern. Seit 1994, unter Präsident Leonid Kuchma, werden aber marktorientierte Reformen stärker vorangetrieben. Die Regierung scheint sich dabei um soziale Gerechtigkeit zu bemühen, was durch die schwierige gesamtwirtschaftliche Lage, verschärft durch die regionale Wirtschaftskrise, erschwert wird.